법조인 양성, 지역인재는 지역에서만 육성되어야 하는가?

최 환 주

전남대학교 법학전문대학원 교수

우수한 법조인을 양성하기 위한 로스쿨 제도가 도입된 지 벌써 10년이 지났다. 기존의 ‘시험을 통한 선발’이 아닌 새로운 ‘교육을 통한 양성’으로의 제도 변화는 많은 우려와 기대 속에서도 이제 점차 자리를 잡아가고 있다. 새로운 법조인 양성 제도의 도입과 시행 10년 동안의 회고와 전망에 대해서는 많은 논의와 비판이 공론화 되어, 여기서는 최근 문제가 제기되고 있는 지역균형인재 육성 제도에 대해 생각해보고자 한다. 지방 소재 법학전문대학원(이하, ‘법전원’이라 한다)이 지방 소재 대학의 졸업생을 일정 비율 이상 선발하도록 하는 제도인데 그 허와 실을 점검해 보고자 한다.

2014. 1. 28. 정부는 지방대학의 경쟁력 강화 및 지역 간의 균형 있는 발전에 이바지함을 목적으로 ｢지방대학 및 지역균형인재 육성에 관한 법률｣을 제정하였고 이 법에 따라 지방에 소재한 11개 법전원은 총 입학정원의 20%를 해당 지역 대학을 졸업한 학생을 선발하고 있다(충청권, 호남권, 대구·경북권, 부산·경남권은 각 20%. 다만, 강원과 제주권역은 각 10%임). 2015년부터 교육부가 권장하여, 2019년부터는 교육부가 의무사항으로 지정하여 지방 소재 법전원이 이를 시행하고 있다. 로스쿨 제도 도입 당시 법조인 양성의 지역 균형 유지를 위해 권역별로 로스쿨 설립을 인가했던 취지를 고려하고, 지역인재의 유출 방지 및 지역에 거주하면서 지역 발전에 공헌하도록 하기 위해 도입된 제도라는 점에서 일면 타당성이 있는 것으로 보인다.

그런데 이를 4∼5년 시행해 본 결과, 변호사시험 합격률과 결부되어 지방 소재 법전원에 큰 부담으로 작용하고 있다. 지역균형인재로 선발된 학생들의 변호사시험 합격률이 일반전형으로 입학한 학생들의 합격률보다 훨씬 낮아, 그렇지 않아도 합격률이 저조한 지방 소재 법전원의 합격률을 더욱 낮게 만들어 지방 소재 법전원의 존립을 위태롭게 하는 상황까지 발생하게 된 것이다. 이러한 현상은 이 법 시행과 동시에 교육부의 이행권고로 2015년 입학생부터 입학정원의 20%를 지방 소재 대학의 졸업생으로 선발할 때부터 예견되어 있었다. 지역균형인재로 선발된 입학생의 합격점이 일반전형 입학생의 합격점보다 낮더라도 20% 비율에 맞춰 선발해야 하기 때문에 이들을 합격시켜야 하였고 그 결과 3년 후 변호사시험에서도 일반전형 입학생보다 합격률이 낮게 나올 수밖에 없었다. 특히 법무부가 2018년 제7회 변호사시험부터 법전원별 합격률을 공개하였는데 영남대 법전원을 제외하고는 모두 수도권 소재 법전원이 합격률 상위권을 차지하고 있고 지방 소재 법전원은 전국 평균에도 미치지 못하고 있어서, 합격률이 낮은 지방 소재 로스쿨로서는 더욱 어려움을 겪게 되었다.

더욱이 교육부가 법을 위반하면서 이 제도의 시행을 강제화하고 있다는 점이다. 이 법 제15조 제3항은 “지방대학의 장은 지역의 우수인재를 선발하기 위하여 법전원 입학자 중 해당 지역의 지방대학을 졸업한 사람의 수가 학생 모집 전체인원의 일정비율 이상이 되도록 노력하여야 한다”고 규정하고 있어 노력 의무만을 정하고 있는데도 교육부는 이를 시행하지 않을 경우 제재를 하겠다고 강제화하여 지방 법전원은 이를 면하기 위해 어쩔 수 없이 이 제도를 시행하고 있다.

위와 같이 이 제도의 취지와 달리 오히려 지방 소재 법전원의 위기가 심화되고 교육부의 제도 강행이 위법의 소지가 있다면, 이 제도 본래적 취지를 살리기 위한 제도적 개선책도 고민해 볼 필요가 있을 것이다. 첫째는, 지역균형인재로 선발된 학생에 대한 국가적 지원이다. 이들이 지역 출신이어서 일반전형 선발 학생에 비해 성적이 부진하다면 이를 극복할 수 있도록 장학금과 생활지원금 등을 지원하여 더 학습에 몰두할 수 있게 해 주어야 한다. 이에 대한 근거 법령도 있다. 이 법 제16조 제2항과 제3항은 “국가와 지방자치단체는 지방대학에 장학금 지급 등 필요한 지원을 할 수 있고 지역인재의 해당 지역 정착에 필요한 지원을 할 수 있다”고 규정하고 있다. 지원 없이 의무만 부과하는 것은 위와 같은 부작용만 초래한다. 둘째는, 지역균형인재를 모든 법전원이 일정 비율로 선발하는 것이다. 현재는 지방 소재 법전원만이 20%씩 선발하고 있는데 수도권 소재 법전원이 이에 합류한다면, 전국의 법전원이 10%씩만 선발하여도 전체적으로 지역균형인재 선발자 수는 지금과 동일하게 된다. 2019년 국정감사자료에 따르면, 최근 3년간 수도권 소재 13개 법전원에 입학한 비수도권 대학 출신 입학자는 82명(2.8%)에 불과하고 그나마도 포항공대와 카이스트, 공군사관학교, 경찰대학 등을 제외한 비수도권 대학 출신은 3년간 25명(0.8%)에 그쳤다. 수도권 법전원에 지역 쏠림 현상은 심각하다. 이를 개선해야 하는 것은 두말할 필요가 없다.

법조인 양성이 로스쿨 교육을 통해 이루어지고 있는 현실에서 그 양성과 교육은 장기적인 관점에서 바라보아야 한다. 수도권과 지방의 균형발전은 어느 분야에서나 검토되고 적용되어야 할 것이다. 지역의 인재는 지역에서만 육성되어야 하는가?